Основы разработки методики «перезагрузки» городов (городских округов) и других муниципальных образований России

Директор АНО «Урбэкс-развитие», Председатель Правления НП «МетаКонсалтинг», директор по стратегическому развитию сообщества «Живые города»

                                                                                              

С.Е.Самарцев

Председатель Правления АНО «Урбэкс-развитие», директор по развитию ООО «ОРГформула»

                                                                                               Т.В.Бочкарева

Зачем «перезапускать» («оживлять») муниципальные образования? Муниципальные образования, прежде всего, города, являются «живой тканью» регионов и страны в целом, базовыми административно-территориальными элементами в системе расселения. Городское население составляет более 3/4 населения страны, из которых большая часть сосредоточена в крупных городских агломерациях. Поэтому города являются существенными элементами в развитии и регионов, и страны в целом. И в целях развития страны их надо «оживлять». Живой город способен к самоорганизации, адаптации и развитию. И это то новое качество российских городов, которого можно добиться!

Города (с учетом разных схем прошедшей в России муниципализации) далее рассматриваются в рамках муниципальных образований (как собственно городские округа, так и городские поселения в составе муниципальных районов).

«Перезагрузка», по сути, означает, с одной стороны, совершенствование системы управления функционированием муниципальных образований, а с другой - перезапуск системы управления, обеспечивающий ход на развитие (как самого муниципального образования, так и его внутренних и внешних агентов разного уровня). Функционирование и развитие, как процессы, присущие одному и тому же муниципальному образованию, конечно, между собой связаны, но в ряде случаев их надо рассматривать раздельно.

Решая задачи на уровне выделения конкретных функциональных наборов стратегического управления, прорабатывался и уровень функционирования муниципалитета в решении им текущих задач. Но, в данной Записке мы посчитали не целесообразным писать подробно про функциональный уровень. На уровне функционирования также многое подлежит реорганизации, начиная со структурно-функционального набора, закрепленного за каждым подразделением Администрации, и заканчивая организацией работы самих подразделений и взаимодействия между ними. Здесь нужно знакомиться с практикой многих муниципальных образований и, изучая, как организована деятельность в наиболее успешных из них, технологизировать их работу и в виде методик передавать через обучение на региональном уровне.

1. В чем же суть необходимой и возможной «перезагрузки» муниципальных образований?

2. Какая организация деятельности позволила бы эффективно включить жителей, местные сообщества, бизнес-структуры в развитие территорий их жизни?

Чтобы разобраться в необходимой перезагрузке следует проявить типовые ключевые особенности ситуации, в которой находится большинство муниципальных образований России. Главные особенности современной организации муниципальной жизни заложены, прежде всего, в законе 131-ФЗ об организации местного самоуправления в РФ.

Деятельность муниципалитетов по своей сути состоит в поддержании функционирования имеющегося на территории муниципального хозяйства, ЖКХ, учреждений образования и культуры, дорожной сети, благоустройства и осуществления множества других функций, решающих вопросы местного значения. В перечне вопросов, которыми занимались департаменты в положениях о подразделениях, вопросам развития номинально отведен 1 вопрос среди 459 полномочий Администрации (2014г, Самара). Уже в 2015г предполагалось осуществление местного самоуправления, которое последнее время муниципальной властью «придвигалось» к населению (организация территориального общественного самоуправления) с целью решения местных вопросов и другого деятельного взаимодействия. Но, характер отношений с обществом и его отдельными гражданами по их вопросам по-прежнему носит формальный характер или имеет электоральную направленность; жители чаще всего не включены в процессы перспективных изменений. Отсутствие диалога с обществом, излишний диктат власти, ее нежелание и не умение работать с местными сообществами, породило недоверие и постоянное подозрение в распиле средств, не доходящих до адресата. Обществу видно, что власть «бронзовеет». Таким образом, общество оказалось по большей части выключено из решения задач местного значения и не участвует в нем.

С другой стороны, огромный вал всякого рода отчетности «наверх», который ложится на плечи муниципалов и постоянно увеличивается (за последние годы объем справок, отчетов и других бумаг по запросам сверху увеличился по сравнению с началом 2000 годов примерно в 20 раз). Муниципальные органы практически не успевают многого делать, но научились отчитываться и имитировать ту деятельность, о которой отчитываются, а бюджет не позволяет "решить " ни плановые, ни возникающие срочные вопросы, не говоря уж о вопросах развития.

Таким образом, главные проблемы–задачи оживления (перезагрузки) муниципального слоя власти состоят в:

1) существенном изменении отношения органов местного самоуправления к жителям, во включении сообществ в процессы преобразований жизни на местах,

3) существенном сокращения задач, срочных поручений, которые помимо планов, программ и проектов МО обрушиваются на головы муниципалов со стороны региона и федералов,

3) качественном повышении эффективности управления, в том числе путем внедрения системы средств управления развитием.

Очевидно, что эти и многие другие задачи решаются при совершенствовании системы муниципального и государственного управления.

Бюджетные задачи сегодня ставить полновесно невозможно, лишь в части использования имеющихся средств, нахождения эффективных способов «латания дыр» и целевого привлечения дополнительных средств. Но, решив указанные выше проблемы-задачи, можно снять остроту недоверия жителей и включить их творческую энергию в поиск актуальных местных решений.

В связи с этим необходимо ответить на две задачи для совершения перезагрузки:

1. Как осуществить реальную перезагрузку муниципальных образований (с учетом стратегии и тактики текущего времени, ее ограничений), без потери управляемости?

2. Какими должны быть институции развития?

Первая задача должна быть выполнена с учетом понимания, как не разрушив, постепенно преобразовать деятельность органов местного самоуправления, организовав дополнительно то, что не вменяется законом 131-ФЗ, но не противоречит ему. Речь идет о регулярной деятельности необходимых муниципально-общественных институтов и инфраструктуры.

Вторая задача отвечает на вопрос о целях, задачах, технологиях и внутренней организации таких институтов и инфраструктуры, а также переводит муниципальное образование в реально осуществляемый режим развития и, в ряде ключевых аспектов, технологически проработанный.

Прежде чем перейти непосредственно к средствам перезапуска жизнедеятельности муниципального образования ответим на связанный ряд ключевых вопросов, которые зададут рамку рассмотрения и применения средств и инструментов совершенствования функционирования и развития муниципальных образований.

Принципиальными являются вопросы какие (что), кем и как должны быть произведены изменения в устройстве всей системы муниципальной власти и управления (во взаимосвязи с изменениями государственного управления на всех уровнях) - как в плане функционирования, так и в плане развития?

ЧТО – суть необходимых изменений в существующих федеральных, региональных и местных инструментах (институтах развития и инфраструктуры) и набор новых функций, обеспечивающих развитие.

Города (с учетом разных схем прошедшей муниципализации) рассматриваются в рамках муниципальных образований (как собственно городские округа, так и городские поселения в составе муниципальных районов).

КТО и с КЕМ? Это вопрос касается широкого спектра агентов развития - как в самих городах, так и вовне.

КАК и КАКИМ ОБРАЗОМ? Это ключевой вопрос, затрагивающий широкий спектр средств и инструментов как совершенствования текущей жизнедеятельности городов, так и их развития (в самых разных смыслах).

Характерны две стороны одной «медали»: что сделать, на что, прежде всего, направить усилия (решая 4 главные проблемные задачи), диагностировав реальное положения дел в конкретном муниципальном образовании и как - с помощью каких управленческих и других средств перевести муниципальные образования города, прежде всего собственно города в режим саморазвития. При этом понятно, что должны быть внесены изменения как в режим функционирования, сделав его более эффективным, и, с другой стороны, запущен режим развития при более включенном участие жителей и ссообществ, в том числе за счет участия в процессах стратегирования и реализации разного вида проектов развития. Здесь следует отметить, что ранее написанные (не совместно разработанные) муниципальные стратегии на предыдущем этапе не сработали: экономические прогнозы и расчеты не «угадали» будущую реальность, а деятельность по развитию в большинстве мест не была запущена).

Для действительных изменений необходим запуск целого спектра актуальных и технологически выстроенных работ (от производственно-инфраструктурных до социальных и управленческих) в разных сферах жизнедеятельности города/муниципального образования, обеспечивающих его оживление и развитие.

Возможно, конечно, ставить задачи, подзадачи, исходя из взвешенных и умозрительных выкладок, но на данном этапе проработки мы решили, что нужно предложить уже появившийся слой интеллектуальных, игровых и других видов технологий, который направлен на изменение организации деятельности, «внутреннего климата» в муниципальном образовании. При этом они вполне доступны для включения заинтересованных жителей и стоят в сравнительном отношении существенно меньше, чем инфраструктурные проекты, которые часто некому оживлять. Ставится задача сначала вырастить целесообразную активность в нужном направлении, а потом «запаковывать» ее в технопарки, бизнес-инкубаторы и другие известные формы.

Ниже приведены технологически выстроенные направления деятельности, известные нам или нашим товарищам, - без системной проработки всего возможного поля решений-технологий для оживления городов/муниципальных образований в России.

Инструментарий «перезапуска», «оживления» городов/муниципальных образований

1. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ - СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

- Внедрение системы управления процессами для муниципалитета и ключевых контрагентов и разработка эффективной оргструктуры деятельности, в том числе в сфере городского хозяйства.

- Разработка системы управления (с учетом муниципально-общественной составляющей) на основе стратегического партнерства администрации, бизнеса и городских сообществ, в соотнесенности с уже функционирующей Администрацией по решению типичных для нее задач.

- Организация управления агломерационным развитием.


2. УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ - ВНЕДРЕНИЕ НЕПРЕРЫВНОГО СТРАТЕГИРОВАНИЯ

- Внедрение инструментов эффективного стратегического планирования в практику муниципального управления (в соотнесенности текущего и стратегического управления).

- Выстраивание системы работ (как средств управления) по развитию муниципального образования (стратегирование, программирование, проектирование, планирование).

- Внедрение эффективного программного и проектного управления на муниципальном уровне.

- Разработка «живой» стратегии развития муниципального образования (во взаимодействии административных, бизнес- и общественных структур) и постановка деятельности по ее реализации.

- Организация взаимосвязи стратегического и территориального планирования на муниципальном уровне (увязка генпланов городов, схем территориального планирования со стратегическими ориентирами развития города).

- Разработка стратегического проектного «поля» (бизнес, общественных, организационных, инфраструктурных, технологических и прочих проектов), оценка реализационности проектов развития. Отмечаем здесь отечественную разработку «ПРОЕКТАРИУМ», как уже прошедшую апробацию в Самаре и на площадке АСИ.

- Постановка деятельности проектного офиса и/или создание городского проектного центра на основе реализационного проектирования.

- Создание комплексного бренда (в том числе туристического) и целевой маркетинг территории.

- Разработка программ и проектов повышения привлекательности города среди разной целевой аудитории (дети, горожане, бизнес, туристы, инвесторы, федеральные власти), повышения лояльности высокомобильного населения (молодёжь и профессионалы).

- Формирование целевого имиджа города/муниципального образования на региональном/федеральном уровне и включение в государственные проекты по разным направлениям.

- Формирование сети стратегических партнеров разного уровня.


3. УКРЕПЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА

- Организация конкурсов по набору в муниципальную команду как одновременно стимул к тренингу личностных качеств и профессионального роста (по типу Р.Кадырова).

- Кадровый консалтинг, формирование, обучение и сопровождение кадрового резерва.

- Обучение и сопровождение городской команды реализации стратегии, коучинг команд.

- Развитие и сопровождение лидеров и команд, executive coaching, внедрение программ наставничества.

- Освоения необходимых навыков по организации деятельности и времени (time-management), стресс менеджменту, эргономике и обитаемости рабочего места, физиологии движения.


4. НАХОЖДЕНИЕ НОВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И БИЗНЕС РЕШЕНИЙ.

- Выявление скрытых резервов роста собственных доходов муниципального бюджета, максимизация налогов.

- Создание творческих кластеров и активация новой городской экономики.

- Формирование корпоративной городской политики и социальной ответственности предпринимательства, включая специальные программы (типа «Молодой предприниматель», «Стать #1»), создание Центра развития предпринимателей, акселератора для социальных предпринимателей, системы сертификации товаров и услуг, в том числе экологической, разрешения конфликтов и пр.

- Формирование реальной инвестиционной привлекательности города, поиск и сопровождение инвестиций в проекты городского развития (включая инновационные), в том числе на основе ГЧП / МЧП.


5. ОЖИВЛЕНИЕ АРХИТЕКТУРЫ И ГОРОДСКИХ ПРОСТРАНСТВ, БЛАГОУСТРОЙСТВО ГОРОДА

- Создание архитектурно-пространственной стратегии развития территории.

- Разработка проектов комплексного благоустройства городской среды мирового уровня.

- Создание городской среды благоприятной для разных категорий горожан, в том числе для детей.

- Разработка комплексных проектов жилых, деловых и общественных зон.

- Разработка проектов реновации городских объектов, неэффективно используемых и заброшенных территорий, промзон - для современного мультиформатного использования.

- Внедрение проектов реновации, коробочных технологий планирования и благоустройства разных объектов

- Городской Конструктор: экономически и социально-активные улицы, планирование активности для всех категорий населения, работа с пустырями и дворовыми пространствами.

- Создание новых специализированных городов будущего (например, город «Робоград» под Ижевском и другие).


6. ВНЕДРЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРИНЦИПОВ в РАЗВИТИЕ ГОРОДА

- Проектирование и формирвоание «зелёного» и водного биокаркаса города.

- Экспертиза городских проектов на "экологичность".

- Эко-реновация городских парков как общественных пространств, проектирование городских ЭКОпарков.

- Разработка и реализация проектов "зеленый офис", "зеленое пространство", «зеленый вуз».

- Внедрение принципов пермакультуры и устойчивого развития.

- Разработка и внедрение проектов сити-фермерства.


7. РЕНОВАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ

- Разработка стратегии и программ повышения энергоэффективности города.

- Внедрение эффективных решений в сфере ЖКХ, теплоснабжения, водоснабжения и освещения.

- Разработка стратегии и реализация проектов в сфере ТБО (раздельный сбор и вывоз мусора, его комплексная утилизация).

- Организация переработки органических отходов (канализационных стоков, с/х происхождения и пр.) путем внедрения современных отечественных биогазовых установок, одновременно вырабатывающих электроэнергию для собственных нужд и тепличного хозяйства.

- Разработка проектов повышения транспортной доступности и городской мобильности (городской транспорт, включая альтернативный, транспортная инфраструктура, надёжные дорожные покрытия, организация движения, пешеходные улицы и пр.).


8. ОПЕРЕЖАЮЩЕЕ РАЗВИТИЕ ДЕЛОВОЙ СРЕДЫ, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И УКРЕПЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

- Создание подвижной, коммуникабельно связной деловой среды, в ряде случаев совместно решающих городские задачи.

- Формирование в городах и экспертного сообщества инноваторов, объединяющих усилия в поиске прорывных идей во всех сферах деятельности под текущим руководством бизнес-экспертов, готовых превратить идею в "стартап".

- Организация деловых связей муниципальных сообществ с региональными и федеральными Институтами развития.

- Создание деловой инфраструктуры, в первую очередь, конгрессно-форумного сектора, позволяющую существенно увеличить информационно-коммуникационный обмен и потоки в городе и к городу.

- Создание системы бизнеса по производству бизнесов под заказ и на поток.

- Создание условий для реорганизации социальной инфраструктуры под нужды и потребности пользователей, сделать ее территориально ближе и комфортнее.


9. ВНЕДРЕНИЕ ПЕРСПЕКТИВНЫХ ИТ-РЕШЕНИЙ И ТЕЛЕКОММУНИКАЦИИ

- Разработка стратегии цифровой трансформации муниципалитета и города и реализация муниципальных ИТ проектов «под ключ».

- Архитектурная диагностика и выбор областей, перспективных для автоматизации в городе.

- Разработка требований и выбор ИТ-решений для муниципалитета (российская АСУ для муниципалитетов).

- Разработка программы «Умный Город» и реализация передовых технологий smart city (умный город / умный дом), smart-greed...

- Создание внутригородских и межгородских экспертных сетей.


10. ЗАДЕЙСТВОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ КАК ДРАЙВЕРА РАЗВИТИЯ

- Выявление культурных кодов, ценностей и локальной идентичности города.

- Формирование культурной политики города.

- Проектирование и организация современных городских событий (в том числе регионального и федерального уровня), включая экоивенты.

- Организация разных городских фестивалей.


11. ФОРМИРОВАНИЕ БУДУЩЕГО ЧЕРЕЗ ОБРАЗОВАНИЕ и КУЛЬТУРУ

- Формирование целостной образовательной политики.

- Проектирование системы передового непрерывного образования в городе (lifelong learning).

- Запуск проектов типа «Открытый Университет», «Городская Школа бизнеса», «Институт Жизни», «Открытый город», «На связи с миром» и т.п.

- Формирование межрегиональных программ образовательного обмена.

- Создание современной инновационной среды для реализации потенциала горожан.


12. СООРГАНИЗАЦИЯ СООБЩЕСТВ ЧЕРЕЗ ДОВЕРИЕ И АКТИВНОСТЬ ЖИТЕЛЕЙ

- Создание коммуникационной стратегии для формирования, развития и вовлечения сообществ в развитие города, формирование коммуникационных площадок, создание муниципально-общественных партнёрств.

- Реализация проектов активации потенциала групп горожан с особыми возможностями, межпоколенческого диалога и сотрудничества.

- Разработка и реализациям программ и проектов типа «Культурный двор», «Многофункциональный общественный дом», «Штаб городских проектов», «Открытый лекторий», «Арт-центр», «Городской коворкинг» и пр.

- Проведение интерактивных просветительских акций для населения (например, "Экодвор", "Субботка - переработка", "Чистые реки", "Разрядка", "Дармарка", "Здравица" и т.п.), семинаров и мастер-классов по экологичному и здоровому образу жизни.

У всякой перезагрузки есть организационно-нормативное устройство, пошаговая реорганизация и образовательно-консалтинговая «посадка» на имеющиеся или новые «головы» актуального содержания и организации их деятельности.

На практическом уровне в ряде городов (Екатеринбург, Самара и др.) есть отдельный положительный опыт решения некоторых проблем и выход в режим развития. В частности, в нашем распоряжении (АНО "Урбэкс-развитие") находится как уже апробированный, так и недавно спроектированный инструментарий. В его основе - применение в неразрывном единстве системы средств управления (через стратегирование, программирование, проектирование - к реализации планов), с включением в деятельность всех заинтересованных горожан (социальные технологии участия).

Кроме того, во всероссийском сообществе экспертов и практиков "Живые города" уже имеются и продолжают собираться технологические наработки в различных сферах с практическим применении в различных местах.

В нашем распоряжении есть решение задач и перехода от отдельных решений к "строительству" системы управления развитием на муниципальным уровнем. Важнейшим элементом системы, с одной стороны, является ее муниципально-общественная сущность организации, а с другой создание Центров управления проектированием, включающих в себя как задачи собственно системного подхода к разработке проекта и его реализации, так и управления его функционированием. Причем все элементы таких центров решены на основе русских технологий в проектировании, а в управления с частичным участием практиков от PMI, а частично своим.

Обращаем внимание также на то, что в стране пошла массированная организация проектных офисов, при этом, очевидно проявляется нехватка качественно разработанных проектов для реализации (при наличии множества перспективных проектных идей) крайне недостаточно собственно проектов, которые можно реализовать, не достаточность специалистов для разработки, экспертизе и доработки, а также управления проектами. Целесообразно задействовать технологию реализационного проектирования «ПРОЕКТАРИУМ» для существенного повышения качества разрабатываемых проектов.

Все, что приведено выше, может быть так или иначе продемонстрировано: на уровне презентации, отчетов о работах, а также на людях, прошедших с нами путь от создания стратегии к организации ее реализации и созданию центра управления проектированием.


Очевидно, что в результате системно выстроенной работы удастся создать существенно более сильный вариант проработки: выработать реальные методики, а в каких-то направлениях и технологию перезапуска муниципальных образований.